融创海南项目涉未批先建环评文件偷换概念打‘政策擦边球’

图为因存在“未批先建”等多个问题被叫停的海南月岛项目。骆云飞摄

近日，一份环境影响报告书让公众视线再次聚焦在环评领域。这份发布在深圳交通运输局官网的深圳湾航道疏浚工程(一期)环评文件因出现35处“湛江”字眼，多处明显张冠李戴错误，被网友质疑涉嫌抄袭、造假。

4月15日，生态环境部新闻发言人表示，环评文件暴露出抄袭、造假问题，性质十分恶劣，已责成当地严肃查处，并要求将处理情况及时向社会公开。承担上述环评报告的中国科学院南海海洋研究所表示，将中止该项目合同并退回全部费用，对报告书负责人及相关人员进行处理并启动问责程序。目前，该案件已进入立案处罚阶段。

细数中央环保督察组近年来反馈的问题，有不少和环评相关。除了环评造假外，环评文件避重就轻、论证不充分，未批先建、生产线与环评报告规划不一致等问题时有发生。

今年3月20日，海南省自然资源和规划厅公布了集“未批先建”“环评文件偷换概念打‘政策擦边球’”等多个问题于一身的融创集团海南月岛项目整改情况。融创海南月岛项目被“责令停止施工，处建设项目总投资额100032.08万元百分之五的罚款，共计5001.604万元”。

日月湾人工岛位于海南省万宁市南部，由日岛和月岛组成。该工程是当时海南省的重点建设项目，旨在打造成中国海岛旅游示范项目。2015年10月15日，该项目在未取得海洋环境影响评价报告书的情况下开建。而这一项目中，日岛建设需填海造地共计48.046公顷，月岛建设需填海造地共计49.112公顷。如此大规模的人工填海，对周边生态环境带来的影响可想而知。

同年12月，海南省海洋与渔业厅对该项目业主下发“尽快报批月岛填海工程海洋环境影响报告书的函”，明确报告书未经核准不得开工建设。在补环评手续的过程中，因原环评公司得出的“极易形成连岛坝”结论让企业不满意，该企业便换了一家能顺应其意愿的环评公司，通过打“政策擦边球”获取政府审批。

此外，新的环评报告将该项目定位为“生态旅游”类，以便使其符合《海南省人民政府关于划定海南省生态保护红线的通告》中Ⅱ类生态保护红线区管控原则。但事实上，该项目并不符合相关要求。

2017年，该项目被中央第四生态环境保护督察组点名，并与其他8个生态环境损害责任追究问题一并移交海南省。海南省成立了由省委书记任组长的中央环保督察整改领导小组。经调查确认，月岛填海项目在未取得海洋环评批复的情况下擅自开工建设，省海洋与渔业厅、海监总队未及时立案查处，导致项目周边岸滩存在大面积淤积及一定程度侵蚀情况。按照中央环保督察追责工作有关规定及“党政同责、一岗双责、失职追责”原则，处分了负责该项目的多名党政主要领导。

这一项目还引起国家海洋督察组的关注。2018年1月16日，国家海洋督察组指出，万宁日月湾月岛项目海洋环评和海域论证不充分、审批把关不严，项目实施后，加重了局部海岸侵蚀或岸滩淤积。

环评造假、未批先建之所以多年来屡禁不绝，个别地方环评报告成为摆设，环评走过场屡见不鲜，同当地相关部门监管不严有很大关系。记者梳理近几年中央环保督察组的相关通报发现，环评监管不到位存在多种表现形式：有的对环评造假、未批先建问题“睁只眼闭只眼”，执法偏松偏软，纵容了企业的违法行为;有的对中央督察交办问题，敷衍应付，不敢动真碰硬，“以罚代管”“一罚了之”，整改销号沦为形式;有的以文件落实整改，工作浮于表面，存在明显的形式主义官僚主义问题;有的在查办环评违法案件中，执法随意，标准不一，办案超越法定时限，履职不严。

更有甚者，个别公职人员充当违法行为的“保护伞”。中央第四生态环境保护督察组向湖南省反馈“回头看”及专项督察情况时指出，湖南省益阳市宏安矿业有限公司存在批小建大、批建不符等问题，益阳市赫山区环保局个别公职人员充当“保护伞”，对该企业涉嫌环境犯罪行为，案发前包庇掩饰，上级介入后“以罚代管”，督察督办后拒不移送。

不想管、不敢管、懒得管、随便管，最终助长的是一些企业的侥幸心理。监管形式化，整改走过场，涉事企业有恃无恐，环评违法行为一再出现。

作为从源头预防环境污染和生态破坏的管理制度，环境影响评价制度被认为是守住绿水青山的第一道防线。2018年底，环评制度迎来改革，建设单位可委托技术单位为其编制环境影响评价文件，具备相应技术能力的，也可自行编制。此外，绝大部分建设项目环评审批权下放到省级生态环境部门，审批改为告知性备案，受理、转办、评估、审查等环节基本实现同步进行。

据悉，2019年全国共审批建设项目环境影响报告书和报告表共约22.0万个，其中编制较为复杂的报告书仅占7.7%，平均审批时间已压缩至法定时限的一半左右。全年共有环境影响登记表约116.5万个，占环评管理总量的84.1%，均依法实施在线备案不再审批，平均办理时间仅为十分钟。

但另一方面，环评市场开放后，各类环评机构良莠不齐，部分机构专业技术能力不到位，一些为获取利益敷衍了事的机构低价恶意竞争，导致部分环评报告质量低劣。在实践中也一直存在事后补办手续以便项目环评的技术审查能够顺利通过等不良现象。

为了降低上述风险，与环评制度改革相伴的，还有更为严格的事中事后监管。新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》进一步提高了对环评机构编制环评文件的质量要求，同时大幅提高处罚力度，对环评机构和环评文件编制人员实施“双罚”。自去年11月《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》施行以来，全国共38家环评编制单位和39名编制人员因环评文件质量问题或信息填报问题被采取信用管理措施。

监管能否实打实、硬碰硬，关系着环评制度改革成效。近年来，中央环保督察将地方政府和有关部门的环评责任落实情况作为重要监督内容，对环评违法违规行为的问责力度也在不断加大。《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》明确提出，将严肃查处越权审批、拆分审批、变相审批等违法违规行为。去年6月份，生态环境部环境影响评价与排放管理司司长刘志全表示，第二轮中央环保督察会重点关注“未批先建”问题，将采取挂牌督办、约谈问责、环评限批等一系列手段措施，予以严肃处理，始终保持高压态势。

监管再严只是手段，真正能让环评这道环境风险的过滤器、安全阀起作用的，还在于企业和各级政府转变观念，把环境保护真正放在心上。生态本身就是经济，经济发展不能以破坏生态为代价，保护生态，生态也会回馈你。

关键词： 融创 擦边球