重心下移后的社区治理悖论

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改革开放四十多年来，我国城市社区治理出现了社会自主发展、基层事务复杂化、社区居民诉求多样化等变化趋势。顺应这一发展趋势，社区开始承担更多的管理与服务职责，治理重心下移成为了我国社会治理体系的主要变革方向。治理重心的下移过程同时也是国家力量不断以行政逻辑改造社区的过程，尽管其本意在于增强公共服务的可获得性、提升基层解决社会矛盾的能力，但在实践中却将社区逐渐变成了政府各部门交办任务的执行载体，加重了社区层级的负担，反而造成了社区—居民间纽带关系的减弱与社区治理效能的降低，形成了学界对于“社区组织行政化”的担忧。具体表现为如下三个方面：

首先，治理重心下移存在权责不一致的现象。一些下沉至社区的事项超出了基层的承担能力，造成社区“小马拉大车”。正所谓“上面千条线，下面一根针”，城市化发展过程中土地投机性开发、交通拥堵、人口膨胀、环境污染、教育及医疗卫生供给不足等各类城市病问题日益凸显，这些问题或多或少要落到社区层面解决。在实际工作中，各部门权责交叉，甚至将一些政策性强、需要执法权的工作下沉至基层，由于缺乏统一明确的治理主体，往往导致社区治理上的权责不一，社区工作人员经常出现“想管又没有职权，只能以劝解、建议为主”的情况，大大增加了社区的工作难度。与此同时，社区也存在着“事务下沉，但责任没有下沉”的情况，当面临居民提出的诉求，特别是需要协调上级多部门才能解决的问题时，又会出现各部门“踢皮球”、无人出面负责的窘境。由于社区相较于行政系统内的条块部门处于弱势地位，这使得社区工作者在应对居民提出的诉求时，常常有“无能为力”的感觉。

其次，治理重心下移加重了社区层级对上负责的倾向，疏忽了为民服务的本职工作。社区承担着大量来自上级部门的常规性或非常规性工作，在条块体制下，部门间的权力分割使得各部门想方设法寻找基层管理单元作为执行工作的“抓手”，将各条线的业务都下派至最基层的社区，从而加重了社区居委会、工作站的任务负担。加之社区工作本身就具有很强的任务导向，群众的需求很难进入议事日程，致使社区工作人员缺少时间和精力聚焦于居民服务上，削弱了社区与居民间的联系。

任务、职权、资源的下沉往往还伴随着频繁的检查与考核。对于社区工作而言，无论是人力、财力、奖惩措施，抑或是执行任务所需要的职能配合，都高度依赖于自上而下的资源输送，这也使得社区相较于解决群众关心的问题，更在意的是贯彻落实上级政府的想法与政策，导致社区作为最接近居民生活、最了解居民诉求的公共部门，反而却出现了居民诉求与社区工作重点之间的“错配”。

最后，治理重心下移强化了行政力量对社区事务的包揽，诱发了居民的“看客心态”和对社区居民自治的替代效应。当前的治理重心下移仍然主要表现为重政府行为、轻多方参与，基层政府通过行政命令下派的方式将治理工作以任务的形式派发到社区层级，并配合以各种考评、问责措施督促社区执行。这就造成了一方面基层干部和社区工作者事无巨细、承担了主要的社会治理任务，另一方面社区居民产生了“有事找政府、有事找社区”的心态，理性地失去参与的意愿和动机。

多方面的问题相结合，共同造成了重心下移后的社区治理悖论：一方面城镇化、现代化带来的社会治理需求激增，需要政府不断将行政管理资源下沉，通过网格化、信息化以及将更多的人力、财力投入到社区层面，来解决社会问题，回应民众诉求；但另一方面，大量的自上而下的行政职责与任务分派挤占了基层工作者的时间与精力，强化了社区治理中对上负责的逻辑，削弱了回应民众需求的能力与意愿，反而使得社会需求无法得到满足。中国城市社区治理出现了组织结构碎片化、工作流程过度行政化、治理效果内卷化的困境，导致了社会治理效能的降低。

如何在维持社会治理的重心下沉，使得各项社会管理和服务职能有效贯彻落实的同时，又能实现社区与居民间的良好协作与沟通，对居民的诉求进行响应与解决？这是中国城市社区治理体系创新所要解决的关键问题，也是如何处理国家意志与社会需求之间张力的核心议题。

（作者分别为北京大学政府管理学院院长、教授，北京大学政府管理学院博士后）

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