人口流动趋势及政策取向

陆铭

我们通过对比第七次人口普查和第六次人口普查的数据发现，从人口流动的方向来讲，中国的人口仍然持续在从农村向城市尤其是沿海城市流动，再从小城市向大城市流动。有一些城市出现了人口从外围郊区和农村向中心城市、中心城区重新集聚的一种趋势。

(资料图片)

当前中国已经进入到以服务业发展为主的阶段。像生产性的服务业，它需要知识和信息的交流，这就会进一步强化中心城市的集聚效应。而像生活服务业，往往是人多的地方、收入水平更高的地方，会爆发出更多的生活服务业的需求。所以，服务业的发展，整体上是会进一步强化中心城市的人口集聚作用。面对这种人口流动趋势，我有几点政策建议。

深化户籍改革再快一些，门槛再低一些

从中国改革的趋势来讲，深化户籍制度改革会成为一个长期的趋势。中央层面已经意识到，经济发展尤其是区域经济发展要顺应规律，所以，在人口流动问题上，一直在提深化户籍制度改革。从学者角度来讲，我仍然希望能够再快一点。

现在，就是要推动一些超大、特大城市调整完善积分落户政策，还要敦促一些大城市增加积分落户的名额，可探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。最后建成一种公共资源按照常住人口规模来进行配置、常住人口能够平等共享公共服务的制度。如果达到这一点，实际上就实现最终国内人口的畅通、自由流动了。

当前的改革焦点，就是人口在500万以上的大城市的户籍制度改革，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。城乡间和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，缓解城市的劳动力短缺。增加租赁房土地供应

现在，土地供应随着人口流动方向去配置已经成为趋势。中央层面也提出要增强土地管理灵活性，要推动土地计划指标更加合理化。城乡建设用地指标使用由省级政府来负责。

当前，我国也正在探索建立全国性的建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。也就是说，在人口流出地，如果它的基础设施、建设用地出现闲置，甚至未来出现包括宅基地闲置，就可以把它复耕为耕地。它所产生的补充耕地的指标，实际上是一个建设用地指标，可以跨地区地进行交易和配置。这样一来，就可以在人口流入的地方增加土地和住房的供应，来顺应新市民和大学生的需求，尤其是租赁房的土地供应。

加强流动人口子女的教育投资

我们要切实地看到，中国的人均受教育年限还太低。我国当前人均受教育年限在十年左右，但是发达国家都在十三到十四年。当前，由于老龄化和少子化，中国需要为步入高收入国家做准备，建议尽快推行十二年义务教育或者至少提高它的普及率。

实际上，重点就是要提高农村户籍儿童的教育水平。在农村户籍儿童当中，当前存在大量或留守或流动的状态，应该成为我们当前政策关注的焦点。其中最为重要的，就是在人口流入地增加教育基础设施的供应，促进外来人口子女的教育均等化。其中尤其重要的是加大学校的建设。

而且未来若随着十二年义务教育的普及，在人口流入地，特别是在特大和超大城市，将面临大量新增的高中阶段教育需求，还要加大对于高中阶段的、不管是职业教育还是普通高中的学校建设。

城市减量规划，深化农村土地改革

一些条件比较好（比如一些发达大城市周围的农村）的人口流出地，当前的改革趋势就是实现集体经营性建设用地入市。乐观预期，这个改革应该从试点走向逐渐铺开。

一些人口流出更多的地方，要考虑基础设施减量，把建设用地指标跨地区交易，人口流出地的公共服务可适度向中心城区集中以提高公共服务的供给效率和质量。

农村土地制度要深化改革。党的二十大提出要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。根据二十大的精神，我想它的含义是保障进城落户农民的合法土地权益，而且要鼓励依法、自愿、有偿的土地转让。

农业用地方面，当前的改革是所有权、承包权、经营权三权分置。宅基地未来的改革方向，应该要赋予农民更加完善的宅基地相关权益，保障农民能够实现对于宅基地及附属财产的交易和受益权。

（作者为全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长）

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