超大、特大城市功能如何疏解? 社科院这样建议

11月2日，中国社会科学院财经战略研究院创新工程重大成果《中国城市竞争力报告No.19：超大、特大城市：健康基准与理想标杆》（以下简称报告）在京发布。报告基于理论标准及对标和借鉴高质量城市的标准和经验，避免和汲取低质量城市的问题和教训，提出我国超大、特大城市功能疏解的方向和思路。

报告发现，由于健康程度决定于城市的规模、密度、强度和功能，从实证上根据健康的程度可以大致确定超大、特大城市的规模、密度、强度和功能的健康标准和类型，总体比较欧洲超大、特大城市的规模、密度、强度和功能最符合健康的标准，亚洲发达超大、特大城市次符合健康标准，拉美超大、特大城市很不符合健康标准，亚非中等收入以下超大、特大城市最不符合健康标准。

中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞介绍，报告基于相关文献，创新性提出人类舒适生存最低需求理论，及人类对空间、距离需求和生态平衡的极限标准：第一，人口居住空间不低于30平米，低于30平米存在明显压抑；第二，城市范围内土地开发不能超过50%，建筑面积不超过建成区50%，超过50%自然生态系统就有可能遭到破环，危及生存环境，经验研究证实低于20%也没有经济效益；第三，建筑物高度即容积率也存在人类容忍的极限高度，由于地质结构不同城市之间有区别，但结合全球城市的经验，就整个城市而言不宜超过4；第四，单次通勤时间不超过60分钟；第五，城市住房用地占城市总用地比例无论从环境、经济还是社会角度看都是有区间，经验显示值在20-50%之间，低于和高于这一区间将不够协调。

报告提出，鉴于未来15年中国城市化率将从65%提升到75%左右，中国也将进入高收入国家行列，以及人口多等国情，超大、特大城市合理的规模、密度更接近合理区间的上限。因此，我国超大、特大城市内部是一个三层嵌套的体系：根据我国人口众多、资源紧缺、产业结构不均衡的发展状况，与发达国家的城市相比，发展模式几乎是相同的，均呈现多中心、多组团、分布式、间隔状、网络化的发展格局。

报告发现，我国超大、特大城市目前存在没有形成多组团体系，居住区域过于集中和单一，功能区和预留地分布不均衡，道路交通体系建设过于封闭和一元化；存在总体规模大，核心区密度高，空间人口分布不合理等问题；存在建成区规模偏小，开发强度相对较低，建设用地结构不优，工业用地比重较高，城市空间结构和土地利用亟待优化等问题；存在经济规模和经济密度仍然相对较低，产业层次较低，输出型产业发展不足，产业布局待优化，分工协作与多层嵌套欠缺，缺少全球顶尖城市，全球城市数量太少，功能层级较低，输出性功能比较弱等问题；存在“一城独大”且超大、特大城市规模均较为接近，多层嵌套的城市体系尚未形成或进展缓慢等问题。

此外，报告还提出超大、特大城市功能疏解措施：要遵循城市演化的客观规律，立足于大都市圈发展的更高站位，破除制约大都市圈内各类要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，通过政府引导市场来实现超大、特大城市非核心功能的有序疏解，推动大都市圈高质量发展。为推动我国超大、特大城市健康发展，应当降低人口密度、开发强度，提高经济密度，提升功能，扩大都市圈的空间面积，疏解低端功能，建高能级的城市。特别应当制定多层嵌套的大都市圈空间规划；建设多组团、多中心、多层级的城镇体系；积极引导市场来推动超大、特大城市非核心功能疏解；更大范围的公共产品优化布局；创新功能疏解的体制机制。

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